目前，我國正處于“十三五”規劃編制期。五年規劃被認為是解讀我國經濟和社會發展奇跡的奧秘所在，是確保我國沿著預定方向前行的重要保障。隨著我國由計劃經濟向市場經濟轉軌、由技術追趕向創新引領轉變，我們認為有必要針對以下問題做一些形而上的理論探討，認識“道”之層面的本質規律。一是規劃的必要性探討。政府主導的發展規劃有無存在的必要，如果是，是否在國家發展追趕階段存在而創新引領階段不存在？二是規劃的側重點探討，政府主導的發展規劃應該規劃什么，約束什么，引導什么？三是規劃的操作性探討。政府主導的發展規劃應該如何編制，如何實施，如何評估，如何改進？
一、相關文獻綜述
（一）規劃的必要性
關于政府制定發展戰略和產業政策作用和意義，學界已開展了廣泛而深入的探討，同時，發展戰略和產業政策作為政府規劃的重要內容，政府規劃對相關戰略和政策發揮的效用也開始引起學界的高度關注。
著名經濟史學家亞歷山大?格申克龍深刻分析歐洲的經濟發展歷程，提出了之后具有廣泛深遠影響力的“后發優勢”理論。他認為，由于落后國家與先進國家存在發展巨大落差，使落后國家對發展本身所固有的高期望值與實際的經濟活動狀態及發展障礙存在著一種“緊張”關系，這種緊張關系成為推動工業化發展的重要力量。當然，落后國家不斷積累的“緊張”關系并不能成為必然引致工業革命爆發的動力，需要落后國家制定經濟增長戰略、推行恰當經濟政策，否則其就有可能錯過后發優勢引爆工業革命的機會 。
弗蘭克?道賓并不完全認同格申克龍把政府指導、產業政策主要歸因于后發國家的發展追趕之使命，他對比分析美國、英國和法國的鐵路產業政策后，提出每個國家都需要產業政策，而國家的傳統和文化是不同國家產業政策存在巨大差異的內在原因。美國采用分散、競爭的地方自治政府主導鐵路立案和建設，是因為美國在獨立革命之前就采取這種方式，以及整個社會政治秩序依賴于地方自治的觀念深入人心；英國依托私人企業和刺激投資建設龐大鐵路網絡，是因為通過個人自由的最大化來實現經濟和政治秩序是英國的傳統；法國政府在設計和建造鐵路中扮演更為積極的角色，是因為法國政府一直以來就在經濟中扮演積極角色 。
琳達?維斯、約翰?霍布森則認為“強經濟”一定需要“強國家”。強國家就是那些逐漸尋求與公民社會建立更制度化的合作關系，具有強大國家滲透能力、汲取能力以及協調能力的國家。歷史上越弱的國家就越會找方法破壞具有支配力的經濟組織，而越強的國家則會越加強國內的經濟組織。強國家擁有強大的建制性權力而非專制性權力，因此強國家更有利于加強經濟組織和形成強大的社會。應超于國家與市場之爭，建立具有自主性、建制性的國家力量，加強鞏固市場而非取代市場，更有效協調和調動社會資源，促進國家經濟社會發展 。
當然，在實際經濟管理中，政府規劃對國家戰略和產業政策到底發揮多大效用存在爭議。王紹光、胡鞍鋼、鄢一龍等人認為中國五年規劃體制是發揮政府與市場“兩只手”作用以及中央與地方“兩個積極性”的重要手段，能最大程度降低信息不對稱性和權力不對稱性，使得治理成本最小化，治理收益最大化，成為中國經濟發展奇跡的重要來源 。
而小宮隆太郎就認為日本計劃工作并非一個嚴格的、有約束力的、必須作為政府所遵循的計劃。大藏省作出關于年度預算的決定、日本銀行作出關于發行貨幣的決定、通產省作出關于工業政策的決定的時候均很少注意國民經濟計劃。他認為，日本國民經濟計劃應當被理解為帶有計劃制定者某種主觀愿望味道的長期預測或政治愿望。但這不妨礙日本政府各部門從管轄領域對日本經濟的廣泛干預 。
（二）規劃側重點
事實上，東西方國家均開展了不同形式的規劃或計劃研究和編制實踐，但均由于發展階段、戰略方法、調控傳統等因素不同而有所不同。
莫里斯?伯恩斯坦在其主編的《東西方的經濟計劃》中指出，規劃的常規方法在由理智指導的社會中比較合乎邏輯，而戰略方法在由愛好指導的社會中比較合乎邏輯，人們傾向于把常規方法與東方的集中計劃經濟聯系起來，把戰略方法與西方的市場調節經濟聯系起來。從發展趨勢看，東西方計劃都在發生變化，在東方，戰略計劃的相對重要性正在不斷增長；在西方，常規規劃的重要性看來也在增長。
在該書中，時任法國國家統計與經濟研究所計劃室主任的克勞德?賽貝爾寫道，法國計劃是國家干預市場經濟的一種手段，從二戰后恢復戰爭創傷的善后計劃及生產現代化計劃起步，一致延續到了現在，伴隨著歐洲一體化進程及全球化競爭。法國規劃所關心問題同樣歷經了以經濟發展為目的到平衡經濟和社會發展的轉變，規劃涵蓋范圍也從國家計劃轉變為政府中期行動方案。
孫彥紅主要從適用于所有或多數制造業部門的橫向政策，和適用于具體產業的部門政策兩個維度分析歐盟產業政策。認為歐盟產業政策總體而言是一種自由主義的市場導向型產業政策，也是一種面向未來的現代產業政策。從橫向政策看，歐盟產業政策主要包括競爭政策、研發與創新政策、成員國協調發展政策以及國際市場開拓政策；從部門政策看，歐盟不管是與美、日相比處于劣勢的信息通信、生物技術、現代制藥等部門，抑或具有相對競爭優勢的機械工程、機動車輛、化學制品等部門，還是面對新興國家激烈競爭的紡織服裝、皮革制鞋、鋼鐵造船等部門，產業政策主要集中于促進研發與創新、保護知識產權和提高勞動技能，以及爭取高質量、高附加值產品的第三國準入權等方面 。
根據熊彼特的觀點，技術及其相關的社會創新是造成世界經濟發展不平衡的主要因素，企業乃至國家的競爭力強弱主要取決于它們掌握的技術?？死锼雇蟹?弗里曼根據日本經驗提出了“國家創新系統”說法，他認為技術趕超不只是個別技術的趕超，而是技術經濟范式的轉變和趕超，依賴于國家創新系統對技術創新資源的集成能力、集聚效率和適應性效率。所謂“技術范式”指那些可運用于社會經濟中各種部門的普遍性技術 。
江小娟從推行產業政策的“市場機制存在缺陷”和“后起國家需要趕超型發展”兩點理論出發，分析了產業政策的存在空間、主要爭論、國際比較以及我國的實踐等。她強調，推行產業政策的手段不同會改變產業政策的屬性，“從一個極端講，一些直接控制手段，如項目審批制的采用，可以使產業政策的性質取向指令性計劃；從另一個極端講，如果產業政策只采用一些無約束力的引導手段，如發布信息和項目指南等，又使產業政策成為一種沒有強制力的信息交流手段”，由于對產業政策手段理解的不同，主張政府干預者和主張市場強化者都有可能提出強化產業政策的功能。她認為，應該讓市場發揮更大作用，產業政策可用但要慎用，并指出“人們在討論產業政策的必要性時，較多地著眼于其正向作用。但是，推行產業政策也要付出成本，它們構成了推行產業政策的代價” 。
樊綱認為，對于一個社會而言，制度具有雙重性：對于私權而言，要用“負面清單”管理，凡是沒有規定不可以做的，都是可以做的，以發揮大家好的創造力；而對于公權而言，要用“正面清單”約束，凡是沒有規定你可以做的，都是不可以做的，不可“創新”地擴大政府的審批與干涉 。由此，樊綱也建議政府的“正面清單”是五年規劃應該規劃的事項，而產業政策以及對初次分配的干預等應當慎用，這與江小娟對制定和實施產業政策的觀點相同。
彼得?卡岑斯坦闡述了像美國這樣自由主義國家，由于缺乏選擇性干預經濟的手段，美國在傳統市場機制失靈的特殊情況中，傾向于采取各種有限的、特定的保護政策將經濟變遷成本轉嫁給別國；像日本這樣強國家主義的國家，則利用國家具有應有的手段和機構，實行經濟結構性轉化政策，預先避免變遷成本；而歐洲小國注重靈活性的經濟戰略與創造諸多秩序的政治結構相互匹配，國際倡導自由貿易、強化多邊主義，國內實施補償戰略、就業政策、收入政策以及產業調整政策，以特殊政策引導建立特殊的國家能力 。
（三）規劃可操作性
為了使規劃真正發揮作用，規劃主體、引導主體以及市場引導方式均隨著規劃環境的變化而變化。
克勞德?賽貝爾在《東西方的經濟計劃》中寫道，法國計劃工作最顯著的特點，就是對這種計劃制度的有關問題進行公開的討論，制定計劃的機構，包括了數個橫向委員會、數個縱向委員會、數個預算委員會以及直屬這些委員會的若干專門委員會、工作組和聯合工作組，眾多社會團體參與制定規劃過程；在計劃制定階段，計劃人員努力調和各社會團體的不同觀點，目的在于加強它們對計劃的服從，進而以利于規劃日后的實施和執行。然而，這種協商式的公開討論和規劃編制隨著經濟社會多元化發展，越來越難使得社會各類團體獲得一致意見，計劃選擇和目標日益成為政府自身的選擇和目標，計劃內容也逐步轉變為政府中期行動方案。
美國生物質能源和產品路線圖報告，由美國農業部和能源部聯合委托生物能源研發技術咨詢委員會編制，研究了美國生物能源和生物產品的發展愿景及發展路徑，并基于產業鏈分析，提出從生物原料采集、儲存、運輸、加工、轉化以及終端市場和橫向環節的教育、人才等，開展技術分析、經濟分析以及得出主要障礙點和困難點，針對主要障礙點和困難點執行切實可行的政策和措施，最終形成一個基于市場驅動推動生物技術發展，在經濟上可行、可取、可持續的生物能源產業發展體制機制，實現生物能源產業的總體發展目標 。
王紹光、胡鞍鋼、鄢一龍從民主政治視角分析了中國五年規劃的制定過程，他們指出集思廣益是中國獨特的決策民主之道，主要包括屈群策（發散思維）、集眾思（群策群力）、廣納言（征求意見）、合議決（集體協商）、告四方（傳達貫徹）五個環節 。正是由于五年規劃背后民主決策所產生巨大力量，促進了中國經濟和社會的健康和可持續發展。
鄢一龍在分析中國五年規劃歷程以及國家計劃爭論后，提出五年規劃“以目標治理推動發展”的核心論點，他認為應通過有意識地運用整體知識，制定國家規劃，引導資源配置，以推動目標實現的公共事務治理。強調了這是一種國家治理的方式，需要中央、地方、企業、公民等多元主體的共同參與，同時是運用整體知識提供公共產品的治理模式，整體知識是提供公共產品所依賴的知識，而目標治理體制就是能夠有效地產生并運用整體知識的體制 。
長期在我國地方政府規劃編制部門任職的樊建民，從政府規劃體系分類、基本要求、提綱結構、主要內容等方面闡述了五年規劃的編制要件，提出規劃編制的過程就是使好的想法變成好的謀劃，好的謀劃變成好的思路，好的思路變成好的項目、好的措施、好的政策，進而成為指導人們行動的綱領。一個好的規劃既要體現黨委、政府的戰略意圖，又集中民智、深得民心、順乎民意，引導市場主體行為，具有前瞻性、指導性和可操作性 。從實際企業操作看，政府原來如何促進行業發展的規劃，其看似前瞻性的號召式的規劃內容對新興產業、創新業態效果不太明顯，甚至是負面的。
二、對規劃必要性、側重點和可操作性的探討
（一）對規劃必要性探討
我們認為政府規劃本身就是一種對未來不確定性的正常反應，尤其是發展中國家、體制轉軌國家，市場主體、交易規則、配套制度等遠不成熟，這就更加需要全社會對未來發展提前思考、充分研討和做出預判，發現、評估和解決不確定性，指引大家走出未來發展“迷宮”和“困境”。規劃不僅是指導當前發展的必需之舉，而且也是引領未來創新的必要之策。政府作為社會公共事務管理者主導規劃工作是無可厚非的，即使發展到較為成熟的市場經濟國家，處理未來的不確定性和應對全球經濟體之間的競爭，也同樣需要作為一種公共品的規劃的引導作用，雖然其名稱與形式與我國當前相對固定五年規劃可能有所不同。
以政府對經濟干預最少的成熟市場國家——美國為例，喬治?布什政府1992年首次提出信息高速公路計劃，計劃用20年時間，耗資2000～4000億美元，以建設美國國家信息基礎結構（National Information Infrastructure，NII），作為美國發展政策的重點和產業發展的基礎，帶動軍方背景阿帕網向因特網轉型，造就一個嶄新的互聯網產業，促進美國產業結構的革新，進而改變整個世界。而奧巴馬政府則在2009年實施美國復蘇與再投資法案，主要針對減稅、基礎建設及公共投資、環境及能源安全、低收入人群福利，2009年到2019年累計投入7872億美元，加大對基礎設施、教育、科技、醫療和能源行業的投資力度，保留與創造工作機會，穩定國家金融市場和刺激經濟復蘇與發展。
此外，規劃自上而下、自下而上的編制過程實，質上就是琳達?維斯、約翰?霍布森所說的構建國家滲透能力、汲取能力以及協調能力一個過程，也是形成產業政策、探索新的制度的建制性力量的一個體現。不論是欠發達國家的技術追趕，還是發達國家的創新發展，都需要一種具有公共屬性的凝聚共識和組織協調手段，以有利于減少無序競爭與重復建設，降低經濟運行成本，提高資源配置效率，這是一種非常重要的國家能力。由于不同國家發展階段不同以及文化、政治背景不同，其或許表現為發展規劃，或許表現為經濟法案，也或許表現為戰略研究等等。
（二）對規劃側重點探討
不論靜態東西方國家計劃對比，還是國內外國家規劃變遷，由于不同國家發展階段的不同、約束條件的不同，規劃側重點也是大為不同的。伴隨著發展階段的變化，法國的經濟發展計劃的規劃內容與我國相類似，同樣經歷了由經濟發展導向向社會平衡導向轉變。而由于東西方國家政府擁有的干預經濟手段以及干預經濟的傳統不同，西方國家計劃側重于戰略指導，而東方規劃側重于常規計劃，但有趨同的走向。
關于產業政策，正如江小娟所說“推行產業政策的手段不同會改變產業政策的屬性”，我們認為不能籠統而談產業政策慎用與否，應基于建立更加完善市場經濟體系的戰略考量，從世界各國發展競爭的現實條件出發，規劃的產業政策應逐步轉向面向未來、以市場導向、構筑國家力量的現代產業政策，主要包括維護市場競爭的政策、支持企業創新的政策、扶持個人創業的政策以及面向國際市場拓展的政策。
我們認為政府主導的發展規劃應以規劃政府的正面清單為主，第一個層次應為國家滲透能力、汲取能力以及協調能力等國家能力建設；第二個層次應為面向未來、以市場導向的產業政策，第三個層次應為面向大眾的基本公共服務提供，營造企業、個人和社會良好發展的環境。當然同時也應對市場主體進行負面清單約束作出必要的闡述，對未來發展趨勢、發展目標以及發展策略進行必要的預判，凝聚社會共識，引導經濟組織和社會組織協調發展。
（三）對規劃可操作性探討
伴隨著我國利益主體多元化，試圖以規劃統一全社會思想、滿足所有利益訴求的舉動是難以實現的，當然決策民主、規劃公眾參與是必要過程，至少可以探測不同部門、社會團體、社會公眾對政府選擇所持有的態度。要想使規劃真正發揮作用，而不是“紙上畫畫、墻上掛掛”，應具有切實的可操作性，規劃要立足于政府正面清單的職能范圍，立足于政府應提供的公共服務，做好公共服務提供的目標和方案。
此外，規劃也應對全社會關心的經濟和社會發展趨向做出一個宏觀性、預期性研判，具體技術、具體業態、具體模式則留給企業、留給市場自然選擇。即使在具有戰略意義的、塑造國家能力的具體產業政策上，也要以市場為導向，強化產業鏈不同環節的技術、市場等條件系統分析研究，多用需求側政策、少用供給側政策，發揮市場內在機制，促進市場競爭、創新創業，促使新興產業健康發展。需要說明的是，伴隨著我國以依法治國的推進，產業政策也應逐步納入法案運作的軌道，依法保障規劃內容的可操作性。
三、對新時期重點領域的規劃建議
“十三五”時期，我國五年規劃必須要重新思考政府與市場、整體與局部、長期與短期的關系，明確規劃的必要性、側重點，提高可操作性，更全面更系統地完善我國五年規劃體系。
一是產業規劃。政府要回歸本位，國家規劃應完成由原來的產業導向政策、產業扶持政策向普惠性的產業研發政策、創業政策和競爭政策轉變。中央規劃的產業政策應體現國家戰略能力建設，地方規劃的產業政策應體現地方經濟發展特色。
二是空間規劃。政府要彌補缺位，應完成從經濟發展的配套內容到公共利益和協調均衡轉變，加強國家層面主體功能區規劃的統領性，加強空間規劃負面清單約束性，加強空間規劃空間管治嚴肅性，以及加強各類空間規劃公共參與性。
三是社會規劃。應更加體現以人文本，政府應承擔的必要公共責任，建立具有穩定預期的社會保障體系，以創業就業夯實人們的社會基礎，保障全社會參與型發展，并順應全球化、信息化迅猛發展趨勢，完成由社會管理向社會治理升級。
四是生態規劃。應以“兩型”社會為目標，更多規劃設計彌補市場競爭失靈和地方競賽失靈的思路方法，更加強調經濟手段的作用，構建多部門多領域協同機制和低碳綠色發展的完整體系，調動各地方、各部門以及全社會力量的共同努力、有所作為。其中，特別要高度關注土壤治理和流域治理問題。
五是改革規劃。國家頂層設計應和地方首創精神相互結合、上下互動，國家規劃應統一改革思路、改革邊界以及改革風險承擔機制，允許地方大膽探索和嘗試，拋棄改革規劃的虛無縹緲，采取完善頂層改革設計、規范社會自治機制、建立地方陽光公債機制等，把改革深入推進下去。
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Logical Discussion on Five years Plan of Our Country in the New Era
Liu Guohong
(China Development Institute Guangdong Shenzhen 518029)
Abstract: The five years plan reflects a kind of national force in establishing institutions, not only it is necessary to guide the current development, but also lead innovation development for future. In the new era, the five years plan should adapt to the new situation of China's planned economy transiting to market economy, technological catch-up transforming to Innovation-led, based on the positive list of government function range, strengthen national capacity, such as national penetration ability, learn ability and the ability to coordinate, clarify the arrangement of future-oriented and market-oriented industry policy and public oriented basic public service supply, create good environment for the development of enterprise, personal and social.
Keywords: Five Years Plan;National Force Industry Policy ;Planning ;Suggestions
本文由本人參加綜合開發研究院《五年規劃編制的經驗與教訓—基于地方案例的研究》項目所負責章節的文稿整理而成，在此特別感謝郭萬達常務副院長以及龍隆、鄭宇劼等老師提出的寶貴意見和建議，但文責自負。
