劉國宏：釋放地方活力會成為發展的關鍵
中共十八屆五中全會討論研究十三五發展規劃，加強頂層設計，推動中國發展是近來最引人注目的一大事件。觀察十三五發展規劃的制訂過程，如何尊重地方的首創精神，最大限度地釋放地方規劃的活力與動力，讓五年規劃成為一種自上而下、自下而上的國家建制性力量，成了一個很大的看點。
“忽悠”盲從重迭是過剩的原因
作為參與編制規劃的科研人員，總結過去內地各級政府，尤其是地方政府所委托的規劃編制項目案例，我們發現有四個問題值得關注和探討。
第一，產業規劃的政府越位。在過去的規劃實踐中，有一個傾向是地方規劃紛紛效仿國家規劃產業內容。這種做法導致企業進行非理性投資行為。產能嚴重過剩的原因在于地方規劃與產業政策出現迭加效應。企業本應是市場競爭主體，但在迭加下所追求的已不是市場空間和市場利潤，而是各級政府給地、給錢的迭加補貼收益。產業規劃的政府越位在一定程度上造成了市場機制失效，影響了產業正常發展，上一個五年規劃期間的光伏產業從膨脹到傾覆就是一個鮮明的例子。這說明政府和市場的關系沒擺正，改革還有重任。
第二，空間規劃的政府缺位。在空間規劃編制體系中，看似龐大嚴密的規劃體系，如發改部門主導的主體功能區規劃體系、建設部門主導的城鄉規劃體系、國土部門主導的國土規劃體系，普遍缺乏規劃體系對接、有效指標約束以及深入的公共參與，使得國內各類的開發區、高新區、新區新城依然遍地開花，更重要的是，空間規劃不銜接、不明晰、非法定等因素使愈演愈烈的釘子戶天價拆遷等鄰避效應無法得以有效處理，霧霾深重、污染泛濫等公地悲劇在過去五年不斷惡性爆發。
第三，地方之間的規劃博弈。在近年來開展的大量規劃案例中，我們越來越感受到，地方規劃以口號落實口號、以規劃落實規劃的現象有愈演愈烈的趨勢，地方規劃的目標定位盲目追求“高大上”以及規劃之間發展產業相互攀比，在產業統計、文字表述上花樣百出。例如，國家提出了要發展戰略性新興產業，但并沒有嚴格統計標準，于是，各地就可以在自設統計口徑的基礎上，盡量提高戰略新興產業的發展目標，盡力把存量產業規劃成戰略新興產業等，以此博得與同類城市的規劃領先優勢。
第四，地方官員任期制和規劃期限不匹配的體制缺陷成為“忽悠”的來源。一般地方主要官員任期是三年，而地方官員的三年任期與五年規劃期限又往往是錯配的，這就容易導致一些地方政府的短期行為，愿意在規劃中安排即可見效的快變量項目，而忽視教育、醫療等慢變量項目。并且，新一屆政府上臺往往要選擇另搞一套規劃、另起爐灶，以此來顯示此屆政府的施政理念和施政成績。
深圳的歷史經驗值得總結
然而，一個值得借鑒的例子是與香港毗鄰的深圳。當年，深圳實事求是制訂“七五”規劃，給深圳今天的發展打下了良好的基礎。
深圳“七五”規劃是在深圳特區建立第五年的時間節點上，深圳特區“失敗論”甚囂塵上的社會輿論大背景下編制的。當時，以香港陳文鴻博士《深圳的問題出在哪兒》為導火線，社會輿論對深圳沒有以外資為主、沒有以工業為主、沒有以出口為主的發展模式提出了嚴重質疑，認為深圳就是以基建投資推動GDP快速增長，以進口指標倒賣推動服務業的發展，嚴重背離了國家設立特區“三為主”的初衷。
深圳“七五”規劃首先回答了經濟特區的新模式是什么。向當時亞洲經濟的領頭雁日本學習，規劃歸納為經濟自由、企業獨立、高度開放、政策特殊四個特區特點作為發展目標。最為關鍵的是，規劃論述了要實現這樣一個目標，我們需要什么樣的條件。規劃認為主要有八條重要支撐條件，其中，第一條就是改革所有制結構，提出了國有企業實行民營化股份制，吸收職工個人參股。這與我們30年后的今天所推行的國企混合所有制改革主要思想是一致的。此外，第六條是建立特區的財政金融體系，提出“待條件成熟后舉辦證券交易所”，而事實上，在“七五”規劃期末深圳證券交易所正式成立。深圳證券交易所成立這一重大決策，深刻影響了當時不足200萬人口的深圳，并一直持續到今天，乃至更長遠未來的城市發展。
從深圳“七五”規劃和國家“七五”計劃的比較看，深圳“規劃”改為“計劃”要比國家早了整整十五年，深圳“七五”規劃的八大支撐條件均為國家“七五”計劃總體思路下的積極探索，但其更加突出了“對上不盲從、對下不忽悠”的理念，根據深圳特區建設階段特點和外在環境，實事求是地規劃了深圳特區未來發展的藍圖，每一條支撐條件都成為了指導特區此后開發與發展的導向原則。這是深圳落實國家五年計劃思路、落實國家特區戰略和開展“先行先試”的重要體現，也是消除當時社會輿論負面效應，實現自身城市長遠發展的客觀要求。深圳“七五”規劃所體現的思想和內容，不僅奠定了深圳城市未來發展方向和發展框架，推動了構筑有別于廈門、珠海等同時代特區城市的獨特質量，而且也為國家計劃和政策落地進行了卓有成效的探索。
總結深圳“七五”規劃經驗，需要強調的是，第一，以目標導向結合問題導向，著力解決制約當時發展最為關鍵的問題，超越了一定時期階段性特征的局限，起到真正的規劃引領作用。第二，開展了中央與地方的規劃互動，國家規劃定大方向，深圳規劃真正細化落實，但也不墨守成規，結合自身發展，在所有制改革、市場體系建設等領域大膽突破。要改革還是要政策？深圳三十年前的規劃已作出了一個完美詮釋，以改革手段推動政策突破，以政策突破完善市場架構，以市場架構促進城市良性發展。
不盲目照搬催生了創新城市
深圳“七五”規劃中粗線條、短平快的產業規劃導向，沒有盲目照抄國家規劃“高大上”產業內容，沒有盲目照搬近鄰香港的發展模式，規避了政府產業規劃的越位問題，規避了地方相互攀比跟從的非理性行為，為深圳后來以市場導向、企業主體為特色的高新技術產業崛起創造了良好的外部條件；與深圳“七五”規劃幾乎同時編制的深圳86版空間規劃，邀請了國內外知名專家團隊，結合深圳城市特點提出了帶狀組團的城市布局結構，沒有盲從至今流行的塊狀或圓形布局結構，奠定了深圳城市低成本擴展的空間發展格局；深圳“七五”時期的主要主政者李灝同志，在“七五”規劃編制期的1985年來深任市長、1986年任書記，至1993年離任，成為深圳至今任期最長的書記，保障了“七五”規劃的戰略思想得到一以貫之地堅持與執行，留下了非常好的歷史經驗。
由此看來，國家規劃如何高度重視地方規劃，進一步釋放地方規劃的活力與動力，無疑會成為一個重要的引導力，具有導向性的重要意義。如今深圳經濟走出轉型新路，它以創新驅動，著力調整結構，優化結構，會給宏觀經濟提供有力支撐?！耙巹澤?，讓樹木自由生長”，這句話理順了樹木是森林之源泉的思想，如何讓樹木生長發育，關鍵在于培育市場機制而不是破壞市場機制。給地方政府創新探索、特色發展留足空間，這既是規劃問題，也是發展問題。新的發展活力，既來至國家規劃政策導向，也來自地方發展特色。賦予更多的公共參與機會，留出市場自主選擇空間，將成為至關重要的環節。再好的規劃都離不開配套體制，改革地方官員任期制，改變官員試圖以規劃博眼球、扭曲政績的預期和行為，如此這般，中國五年規劃體系才會成為國家建制性的力量。
本篇選自2015年11月16日出版的第23期香港經濟導報
