“十二五”規劃三大經驗，科學編制需處理好三大關系
在2016年兩會啟動之際，《瞭望新聞周刊》推出“三大智庫評估‘十二五’”系列，首篇報道“‘十二五’規劃的三大經驗，科學編制需處理好三大關系”，即來自我院重點研究成果《五年規劃編制的理論與實踐—基于地方案例的研究》，該成果從地方視角、以案例形式，探討了五年規劃的邏輯、思路、方法和建議，從新的角度為完善國家規劃，進而更好發揮五年規劃的宏觀調控、戰略引導、區域協調等功能提供規劃理論和實踐探討。
■ 規劃需凝聚共識、減少無序、降低社會成本，提高資源配置效率
■ 在產業和地方發展等領域，因循守舊、固步自封或導致重大規劃決策的失誤
■ 注重“正面清單”機制
■ 堅持集思廣益的中國式決策民主之路
■ 科學編制規劃，需處理好政府與市場、整體與局部、長期與短期這三大關系
五年規劃在我國新的發展時期和新的發展階段仍然具有重大意義，但其約束事項、規劃重點、政策工具，確實需要按照新的發展需求做出相應的調整，尤其在產業和地方發展等領域，因循守舊、固步自封必然導致重大規劃決策的失誤。
具體到“十二五”規劃總結，當前需要對三方面內容進行正面回應：
- 政府主導的發展規劃有無存在的必要？也即是否在國家發展追趕階段存在而創新引領階段不存在？
- 政府主導的發展規劃應該規劃什么、約束什么、引導什么？
- 政府主導的發展規劃應該如何編制、如何實施、如何評估、如何改進？
經驗一：規劃是“創新強國”必要之策
“十二五”規劃，是我國轉變方式、開啟創新驅動戰略的重要時期。理論研究和社會輿論中，一度糾纏于國家創新引領階段與發展追趕階段是否不同，產生了政府主導的發展規劃有無存在必要的疑問。然而，“十二五”的實踐經驗給出的答案是，規劃不僅是指導當前發展的必需之舉，而且也是引領未來創新的必要之策。
通過研究人類工業文明近300年的發展歷程，澳大利亞經濟學家琳達·維斯和約翰·霍布森得出結論，“強經濟”一定需要“強國家”。強國家就是那些逐漸尋求與公民社會建立更制度化的合作關系，具有強大國家滲透能力、汲取能力以及協調能力的國家。歷史上越強的國家，則會越加強國內的經濟組織。
類似五年規劃這樣的政府規劃，本身就是“強經濟”和“強國家”對未來不確定性的正常反映。尤其是對發展中國家和體制轉軌國家，其市場主體、交易規則、配套制度等遠不成熟，這就更加需要全社會對未來發展提前思考、主動規劃安排生產力發展。
即使發展到較為成熟的市場經濟國家，處理未來的不確定性和應對全球經濟體之間的競爭，也同樣需要國家發展規劃的引導作用。以美國為例，遠則有克林頓政府1993年提出的建設信息高速公路計劃，近則有奧巴馬政府2009年實施的美國復蘇與再投資法案?？梢?，不論是欠發達國家的技術追趕，還是發達國家的創新發展，都需要具有公共屬性的凝聚共識和組織協調的規劃工具，以減少無序競爭與重復建設、降低經濟運行成本、提高資源配置效率。
經驗二：規劃注重“正面清單”機制
針對“十二五”規劃編制和落實執行之間的協調銜接，著眼于社會經濟發展宏觀層面的五年規劃，適用于“正面清單”管理，側重以“正面清單”的機制安排規劃事項，以發揮好市場的活力和企業的創造力。這是適合中國現階段發展特征的機制選擇。
美國康奈爾大學政治學教授彼得·卡岑斯坦研究認為，美國這樣的自由主義國家，由于缺乏選擇性干預經濟的手段，在傳統市場機制失靈的特殊情況中，傾向于采取各種有限的、特定的保護政策將經濟變遷成本轉嫁給別國；而日本這樣強國家主義的國家，則利用國家具有應有的手段和機構，實行經濟結構性轉化政策，預先避免變遷成本；歐洲國家注重靈活性的經濟戰略與創造諸多秩序的政治結構相互匹配，國際倡導自由貿易、強化多邊主義，國內實施補償戰略、就業政策、收入政策以及產業調整政策，以特殊政策引導建立特殊的國家能力。
顯然，由于不同國家發展階段的不同、約束條件的不同，規劃側重點也大為不同。以產業政策為例，不能籠統而談產業政策慎用與否，應基于建立更加完善市場經濟體系的戰略考量，從世界各國發展競爭的現實條件出發，政策設計和安排應逐步轉向面向未來、以市場導向、構筑國家力量的政策目標，包括維護市場競爭的政策、支持企業創新的政策、扶持個人創業的政策以及面向國際市場拓展的政策。
如此背景下，我國政府主導的發展規劃會注意規劃政府的“正面清單”：
- 首先第一個層次可歸為國家滲透能力、汲取能力以及協調能力等國家能力建設；
- 第二個層次則是面向未來、以市場為導向的產業政策；
- 第三個層次則是面向大眾的基本公共服務提供，營造企業、個人和社會良好發展的環境。
- 同時，也會對市場主體進行負面清單約束進行必要的闡述，對未來發展趨勢、發展目標以及發展策略進行必要的預判，凝聚社會共識，引導經濟組織和社會組織協調發展。
經驗三：堅持集思廣益的中國式規劃決策模式
分析包括“十二五”規劃在內的中國五年規劃的制定過程，集思廣益可謂中國獨特的決策民主之道，有學者認為，主要包括屈群策（發散思維）、集眾思（群策群力）、廣納言（征求意見）、合議決（集體協商）、告四方（傳達貫徹）五個環節。正是由于五年規劃背后民主決策所產生的巨大力量，促進了中國經濟和社會的健康和可持續發展。
雖然伴隨著我國利益主體多元化，試圖以規劃統一全社會思想、滿足所有利益訴求的舉動難以實現，但決策民主、規劃公眾參與的過程，至少可以探測不同部門、社會團體、社會公眾對政府選擇所持有的態度。只有這樣，才能使規劃真正發揮作用、具有切實的可操作性，才能確保規劃立足于政府“正面清單”的職能范圍、立足于政府應提供的公共服務。
而且，集思廣益的規劃決策模式，能夠保障規劃對全社會關心的經濟和社會發展趨向做出較為準確的宏觀性、預期性研判，并使得具體技術、具體業態、具體模式可以通過緊密的上下互動明確清晰地留給企業、留給市場自然選擇。
科學編制五年規劃，需處理好三大關系
隨著國家“十三五”規劃《綱要》最后通過和頒行，基于“十二五”規劃經驗，地方和部門相關“十三五”規劃編制在具體推進中，應處理好三方面關系。
其一，政府與市場關系。
地方政府，作為絕大多數公共物品提供的具體執行者，需要在國家規劃指導下，形成具有相對明確指向性的戰略規劃，促進公共治理、招商引資、環境保護等工作開展。否則，地方配備什么樣的服務機構、道路設施、環保設施等都沒有依據，“水多了加面、面多了加水”，只會把地方發展搞得一團糟。
如果地方政府仍按舊有模式，重點規劃導向產業和特惠政策，以及對中央規劃的導向政策的簡單效仿，以致使中央和地方的特惠政策“多重紅利”超過了市場自身的競爭績效，導致本應作為市場主體的企業不計市場是否有效而盲目追逐政府導向產業發展，就會破壞市場的自我反饋與激勵機制，引致全國性產業同構、產能過剩等嚴重問題。
其二，整體與局部關系。
從國家能力建設看，中央規劃需要對戰略性技術或產業規劃引導，但應圍繞以市場驅動的技術可取、經濟可行、發展可持續的思路，規劃國家戰略能力建設；地方規劃則需要具有一定的產業內容導向規劃和相應的產業政策，這是招商引資、空間布局、投融資安排等工作的基礎。
從區域協調看，需要明確國家政策重點是促進人口轉移、還是促進產業轉移？從地方視角看，國家強調中西部開發政策是必要的，但同時也要進一步支持東部沿海發達地區進一步提高人口承載力和經濟輻射力，促進人口和產業雙向流動，加快解決區域協同發展問題。
從編制主體看，不管是國家規劃抑或地方規劃，規劃內容大致按照政府職能部門事權范圍行文和組合成章，如何防止部門利益扭曲規劃的整體利益是需要認真考慮的一個問題。尤其我國步入改革攻堅階段，讓利益主體自我改革、自我完善的空間越來越小，必須站在更高視角，拋開部門利益及其他利益主體干擾，編制更具有前瞻性和指導意義的五年規劃。
其三，長期與短期關系。
五年規劃作為我國中長期規劃，不同于政府年度計劃和工作計劃，但又要指導年度計劃和工作計劃。規劃既要體現理想狀態，可以凝聚共識和形成合力；同時又要體現理性行動，可分解為一系列可操作、可實施的具體行動，指導年度計劃和工作計劃。理想狀態和理性行動就要求處理好長期和短期關系，目標導向和問題導向相結合。
然而，在地方規劃實踐中，目標導向往往導致規劃目標好高騖遠、規劃任務虛無縹緲，甚至目標治理完全失效；問題導向往往導致規劃“只見樹木、不見森林”，看似每一步都是正確的，都是解決了當前面臨的問題，然而最后卻步入更大困境，規劃失去了“減少盲目性、增加確定性”的原本之意。
資料來源：《瞭望》2016年第9期，三大智庫評估“十二五”報道
